Понеділок, 25 червня 2018 10:00

Токсичность ингредиентов конституционного меню

Автор

Деградация идеи верховенства Конституции привела к деградации всего конституционно-правового поля государства.

В 2015 году мы начали конституционный процесс ускоренной коррекции Основного Закона: в части децентрализации, в части правосудия, в части прав и свобод. 

Если в работе над изменениями в Конституцию в части прав и свобод человека до сих пор заинтересована исключительно рабочая группа Конституционной комиссии во главе с профессором В.Буткевичем, то два первых направления изменений в Конституцию были интенсивно обеспечены соответствующими законопроектами в течение нескольких месяцев. 

Впервые за историю конституционного процесса со дня принятия Основного Закона разработчики этих проектов и субъект законодательной инициативы, президент, не проникались качеством содержания и формы, системной согласованностью с другими разделами Конституции. Более того, изменения в Конституцию содержали антиконституционные положения. Законопроект о децентрализации подавался откровенно "сырым", но, снабженный зловещим пунктом 18 Переходных положений (относительно специального статуса отдельных районов Донецкой и Луганской областей), все же был "освящен" Конституционным судом и одобрен парламентом на фоне жизни и крови национальных гвардейцев.

Стремясь сохранить перспективу окончательного принятия этих изменений в зависимости от развития событий в Донбассе, Конституционный суд, вопреки здравому смыслу и действительному содержанию статей 156 и 158 Конституции, объявил следующей очередной сессией парламента любую сессию, идущую за той, на которой был одобрен проект изменений в Конституцию. Конституционный суд и в следующих изменениях в Конституцию (в части правосудия) не увидел ни одного положения, которое не отвечало бы требованиям статей 157 и 158 Конституции, хотя такие положения в проекте были, теперь они стали положениями Конституции. Это положения о "монополии" адвокатуры, об установлении права на кассационное обжалование судебного решения только в случаях, определенных законом, об изъятии из принципов судопроизводства "законности". Власть продолжает демонстрировать индифферентное отношение к конституционности положений изменений в Конституцию, а после их внесения в текст Основного Закона — и к соответствию самим себе отдельных ее частей. Этот процесс, похоже, никоим образом не беспокоит субъектов конституционных изменений — президента и народных депутатов. Показателен процесс реализации идеи лишения депутатов парламентского иммунитета путем внесения изменений в статью 80 Конституции.

Положительные заключения Конституционного суда на законопроект ста пятидесяти восьми народных депутатов и отдельно президента об отмене депутатской неприкосновенности свидетельствуют о готовности инициаторов конституционных изменений, прежде всего — президента, довести задуманное до победного завершения. Для депутатов — авторов проекта готовность к самоликвидации защитного элемента депутатского статуса — примитивный предвыборный пиар. Для президента, кроме дополнительных предвыборных бонусов "за то, что последовательный", уничтожение депутатского иммунитета — перспектива получения уступчивого будущего парламента в случае избрания на следующий президентский срок. Зная чувствительные зоны действующего состава Верховной Рады, глава государства предложил депутатам невинную политическую взятку: депутатский иммунитет исчезнет 1 января 2020 года, когда под купол парламента зайдут следующие депутаты. Этот креативный ход может найти отзыв в депутатской среде, тем более что проголосовать за президентский законопроект они могут, "учитывая общественные настроения".

В самом деле, за десятки лет депутатская неприкосновенность последовательно обретала в обществе негативное восприятие. Оно формировалось под влиянием целенаправленной дискредитации парламента и статуса народного депутата всеми президентами, с широким и умелым формированием соответствующих общественных настроений через средства массовой информации. Этому способствовали действия и поступки отдельных народных депутатов, появление в парламенте с каждым избирательным циклом все большего количества представителей крупного бизнеса и неоднозначная репутация этих лиц. Кстати, депутатами они становятся обычно при содействии действующей власти.

Конституционный суд уже вынес тринадцать заключений относительно внесения изменений в статью 80 Конституции Украины о депутатской неприкосновенности, десять раз безусловно признав их отвечающими требованиям статей 157 и 158 Конституции, в частности не предусматривающими "отмены или ограничения прав и свобод человека и гражданина".Странным на этом фоне кажется предостережение, которое делает в заключении этот же Суд: "принимая решение об отмене депутатской неприкосновенности, необходимо учесть состояние политической и правовой системы Украины — ее способность в случае полного отсутствия института депутатской неприкосновенности обеспечить беспрепятственное и эффективное осуществление народными депутатами Украины своих полномочий, функционирование парламента как такового, а также реализацию конституционного принципа разделения власти". Изложенная позиция свидетельствует, по меньшей мере, о неуверенности Суда в правильности своего окончательного заключения. Это впечатление усиливается в связи со следующими ссылками на предыдущие собственные решения и заключения Венецианской комиссии. Упоминаются решения Конституционного суда, в которых он подчеркивал, что "неприкосновенность народных депутатов Украины не является личной привилегией… а носит публично-правовой характер; она направлена на защиту народного депутата Украины от незаконного вмешательства в его деятельность, на обеспечение беспрепятственного и эффективного осуществления им своих функций и надлежащего (нормального) функционирования парламента". Упомянуто также предостережение Венецианской комиссии, что "в политической системе с уязвимой демократией, такой, как в Украине, полная отмена неприкосновенности может быть опасной для функционирования и автономии парламента".

Таким образом, заключения Конституционного суда свидетельствуют, что депутатский и президентский законопроекты "О внесении изменений в Конституцию Украины (в части отмены депутатской неприкосновенности)" создадут реальные препятствия эффективному осуществлению народными депутатами своих полномочий, снимут предостережения против незаконного вмешательства в их деятельность и в целом в деятельность парламента. Эти обстоятельства не позволят народным депутатам действовать согласно присяге (статья 79 Конституции) — "исполнять свои обязанности в интересах всех соотечественников". Реальным следствием этого станет такая деятельность народных депутатов, которая будет сопровождаться "отменой или ограничением прав и свобод человека и гражданина".

Народным депутатам стоит обратить внимание на еще одну особенность законопроекта (скорее всего — президентского), за который им будет предложено проголосовать. В статье 80 Конституции проектами изменений (в этом они идентичны) изъяты первая и третья части и оставлена неизменной часть вторая: "Народные депутаты не несут юридической ответственности за результаты голосования или высказывания в парламенте и его органах, за исключением ответственности за оскорбление или клевету". Когда принималась Конституция, "оскорбление" и "клевета" были уголовными преступлениями (статьи 125 и 126 Уголовного кодекса). В 2001 году их декриминализировали, изъяли из Уголовного кодекса. Теперь предусмотрена возможность привлечения к гражданско-правовой ответственности за "посягательство на честь, достоинство или деловую репутацию". Попытка в январе 2014 года восстановить ответственность за оскорбление и клевету вызвала резкое общественное сопротивление. Журналисты, средства массовой информации заявляли, что это средство ограничения свободы слова.

Сохранение в тексте изменений в Конституцию положений, являющихся правовой архаикой, само по себе свидетельствует о юридической слабости авторов предлагаемых изменений. Но есть другой аспект этой ситуации. Все правовые категории, в данном случае — виды преступлений, упомянутые в тексте Конституции, обязательно должны быть обеспечены механизмами их применения или реализации. Если названный текст будет проголосован как изменение в Конституцию, парламент будет обязан внести соответствующие изменения в Уголовный кодекс, сформулировав соответствующие составы названных преступлений.

Такие последствия "борьбы" с конституционно определенной депутатской неприкосновенностью вполне реальны.

Все эти страсти разбужены, несмотря на наличие абсолютно реального механизма привлечения к уголовной ответственности потенциальных депутатов-преступников. В своем решении от 27 октября 1999 г. Конституционный суд представил ясное и четкое толкование положений части третьей статьи 80 Конституции (относительно депутатской неприкосновенности). Среди прочего, в решении Конституционного суда отмечено: "Привлечение к уголовной ответственности… начинается с момента предъявления лицу обвинения в совершении преступления". Согласие Верховной Рады Украины на привлечение народного депутата Украины к уголовной ответственности должна быть получено до предъявления ему обвинения в совершении преступления, согласно действующему Уголовному процессуальному кодексу Украины. 

Тщательный анализ названного решения Конституционного суда подводит к выводу: преград для проведения следственных действий в отношении народного депутата нет, в целом депутат и гражданин равны. После ознакомления депутата (согласно УПК) с обвинительным актом необходимо получить согласие парламента на привлечение народного депутата к уголовной ответственности перед передачей его в суд. Такое же согласие парламента, если понадобится досудебное расследование, нужно получить для задержания или ареста народного депутата. Президенту, народным депутатам и генеральному прокурору не мешало бы руководствоваться Конституцией и этим заключением Конституционного суда, инициировав, между прочим, внесение соответствующих изменений в Уголовный процессуальный кодекс. Тогда не пришлось бы изображать бескомпромиссную борьбу с депутатским иммунитетом, который "превратился в гарантию безнаказанности". 

"Игнор" Конституции субъектами власти органично реализуется и в процессах имплементации внесенных изменений в Конституцию. Всем юристам известно, что основоположный закон для формирования судебной системы — Закон Украины "О судоустройстве и статусе судей" — имеет признаки неконституционности только по факту и процедуре его принятия: до внесения изменений в Конституцию (относительно правосудия). Почему это было сделано осознанно, со временем становится понятно. Положения о Высших специализированных судах, окружных гражданских и уголовных (обычных) судах, странном Верховном Суде и другие требовали бы соответствующих объяснений, которых до сих пор нет. В любой момент этот закон может быть отправлен в Конституционный суд, который не сможет подтвердить его конституционность. На сегодняшний день этот закон — легитимный и действующий, вопреки явной его неконституционности, пока не будет признан не отвечающим Конституции. Согласно этому закону созданы судебные институты, включительно с Верховным Судом, назначаются и освобождаются судьи. Авторитет и легитимность судебной власти, в случае признания закона "О судоустройстве и статусе судей" неконституционным, будет поставлен под сомнение. За два года ни президент, ни парламент не сподобились сделать элементарное — привести этот закон в соответствие с Конституцией, подготовив и приняв новую его редакцию.

Похожая история с рядом процессуальных кодексов, в которые были внесены изменения в связи с изменениями в Конституцию. 

Научно-экспертное и юридическое управление подали к этим проектам замечания, в девяноста из них речь шла о неконституционности конкретных положений. С такими замечаниями законопроекты нельзя принимать во втором чтении и надо отправлять на доработку. Почти все замечания этих профессиональных парламентских учреждений были проигнорированы, а законопроекты — окончательно проголосованы.

Свежий пример — Закон "О Высшем антикоррупционном суде". Победные реляции по случаю его принятия от президента, депутатов, МВФ, Евросоюза, США, Совета Европы, Венецианской комиссии, антикоррупционных активистов. Можно понять международные финансовые учреждения, США, Совет Европы, даже антикоррупционных активистов, на которых не лежит ответственность за соблюдение Конституции в процессе инициирования и принятия законов. Но о каком "бриллианте в архитектуре" его борьбы с коррупцией говорит глава государства? Этот закон неконституционный в зародыше. 

Чтобы убрать основания для такого вывода, из Конституции необходимо изъять ряд положений: часть шестую статьи 125: "Создание чрезвычайных и особых судов не допускается"; статью первую: "Украина является суверенным и независимым, демократическим, социальным государством"; статью 22: "Конституционные права и свободы не могут быть отменены"; статью 24: "относительно прав и недопущения ограничений по любым признакам". Это при том, что можно создать нормальную конституционную систему специализированных антикоррупционных судов, и "у них есть свой план", но цена ему — названа выше. 

Приходится констатировать накануне двадцать второй годовщины Конституции Украины: деградация идеи верховенства Конституции привела к деградации всего конституционно-правового поля государства и его институтов.

 джерело

Віктор Мусіяка

Науковий консультант з правових питань

натисніть для детальної інформації

 Народився у 1946 р. у Миколаївській області. У 1973 р. закінчив Харківський юридичний інститут (сьогодні — Національний університет "Юридична академія імені Ярослава Мудрого"). Науковець, відомий політичний і державний діяч, заслужений юрист України, професор Національного університету «Києво-Могилянська академія», один з авторів Конституції України.

У 2015 році нагороджений Премією імені Ярослава Мудрого за видатні заслуги в законотворчій, судовій і правозастосовчій діяльності.

Робота:

1983-1996 — завідувач кафедрою цивільного права, проректор Національної юридичної академії ім. Ярослава Мудрого;

1994-1995 — перший представник Президента України у Верховній Раді України;

1994-1998, 2002-2005 — народний депутат України;

1995-1998 — віце-спікер Верховної Ради України;

1998-2002 — заступник директора з наукової роботи Інституту законодавства Верховної Ради України;

з 2014 — науковий консультант Центру Разумкова з правових питань.

 Телефон: (044) 206-85-05

Електронна пошта: musiyaka@razumkov.org.ua